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关于深化综合行政执法部门与公安部门协作机制的研究
发布日期:2018-08-01            浏览次数:

近年来,随着经济社会和城市建设的快速发展,公众对于拥有更好的城市品质和更高的人居质量有了新的期待和要求。新时代带来新挑战。在当下综合行政执法领域法律法规不健全、执法力量相对薄弱的情况下,综合行政执法工作面临的环境日益复杂,违法相对人妨碍执法人员执行公务、暴力抗法等问题在各地时有发生,深化综合行政执法部门与公安部门的协作机制,成为解决综合行政执法难问题的重要突破口。

一、深化综合行政执法部门与公安部门协作机制的必要性

(一)深化综合行政执法部门与公安部门的协作机制是现行政策与法律的要求

2015年,中共中央、国务院出台《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,提出公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法行为,对涉嫌犯罪的,应当依照法定程序处理。同年,浙江省人民政府出台《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》,提出建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,实现行政执法和刑事司法无缝对接。这充分体现了党中央、国务院、省政府对综合执法和城市管理工作的高度重视,为我省深化综合行政执法部门与公安部门的协作机制提供了重要的政策依据。

此外,《城市市容和环境卫生管理条例》第三十九条规定,侮辱、殴打市容和环境卫生工作人员或者阻挠其执行公务的,依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第四十七条规定,阻碍市容环境卫生行政主管部门、城市管理行政执法部门和其他有关行政主管部门工作人员依法执行职务,或者侮辱、殴打市容环境卫生作业人员,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。《中华人民共和国人民警察法》第六条规定,人民警察的职责包括维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为等。这些充分体现了公安机关负有维护城市管理治安秩序的重要职责,为我省深化综合行政执法部门与公安部门的协作机制提供了法律依据。

(二)深化与公安部门的协作机制是综合行政执法部门职能属性与执法现状的需求

根据《浙江省人民政府关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》(浙政发〔20154号)文件的要求,经过体制改革,城管执法部门集中行使市容环境卫生、城乡规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政管理(室外公共场所无照经营)、公安交通(人行道违法停车)、土地和矿产资源、建筑业、房地产业、人防(民防)、水行政、安全生产、石油天然气管道保护、陆域渔政、林政、教育、商务、旅游、价格、体育管理等21个方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权。这些执法事项不仅在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切,还有可能面临复杂的社会矛盾和大量的历史遗留问题,执法工作必然触及违法相对人的切身利益,容易引发抵触情绪,成为激发矛盾的导火索;加上城管执法领域上位法缺失、法律体系不健全,城管执法部门缺少强制性措施、执法手段单一、威慑力不足,有时甚至连获取违法行为人的身份信息都存在困难,在碰到妨碍城管执法工作的违法相对人时,执法工作的开展更加捉襟见肘、举步维艰。三年来,我省综合行政执法领域共发生暴力抗法事件2389起。这样的执法现状要求综合行政执法部门必须深化与公安部门的协作,维护执法权威。

(三)深化与公安部门的协作机制是综合行政执法部门长远发展的需要

近年来,我省综合行政执法部门进行了一系列的改革探索,取得了一定成效, 但毕竟成立时间不长, 管理范围又广,在职权范围、职能界定、基层执法等方面依然存在着许多问题和不足,执法的规范化和技巧性方面缺乏经验,存在着较大的提升空间,这就需要寻找对标。而公安部门成立初期也遇到过这些问题与执法阻力,发展至今已形成了一整套完整的管理模式和执法体系,发展过程中的经验教训可以为综合行政执法部门提供参考和模板,能为我省的综合行政执法模式走得更远提供有力的支撑。

二、浙江省综合行政执法部门与公安部门协作机制存在的问题

(一)协作机制缺乏顶层设计

住建部与公安部,或住建厅与公安厅尚未就双方的协作下发指导性文件。由于缺少统一标准的实施细则,各地开展协作的形式、内容与程序五花八门。有些地区公安部门向综合行政执法部门派驻了机构,有些地区由公安部门领导兼任综合行政执法部门领导,有些地区仅设置一到两名协作联系人。在我省,台州、湖州、温州、丽水等地设立了协作机构,但名称和职能不尽相同,下属县市区的机构机制建设也不统一。公安部门正面临大部制改革,协作机构很有可能被取消。在这些大前提下,只能以顶层的协作机制设计作为双方协作可持续发展的保障。

(二)协作领域缺乏深入挖掘

当前双方的协作领域肤浅且狭窄,主要局限于对暴力抗法事件的查处。但是随着城市管理体制改革的深入推进,双方职能的交叉部分越来越多,比如舆情、消防、交通和安全生产等领域。大年初二发生在清远市的垃圾清运收集点火灾事故,在双方对隐患的协作排查下原本可以避免,不致于造成9死1伤的严重后果。在一起公共基础设施遭到破坏的交通事故中,如果有完善的协作手续,交警部门能在第一时间告知市政部门修补,不仅维护市容,也消除安全隐患。

(三)协作意愿缺乏良性引导

随着综合行政执法体制改革的推进,城市管理工作牵扯到的部门越来越多,但执法队员在面对问题时仍停留在过去“单打独斗”的惯性思维,没意识不懂得不擅长调动其它部门的力量协作处理,往往事倍功半。而其它部门由于没有机制依托,也常常“多一事不如少一事”,存在不愿意协作或者协作“走过场不走心”等现象。4月8日,河南商丘发生“拆迁现场城管警察冲突”,本该共同维护现场秩序,共同保障拆迁顺利进行的两大执法部门由于个体沟通不畅引起冲突,造成多人受伤,社会影响极其恶劣。

三、深化综合行政执法部门与公安部门协作机制的建议

深化综合行政执法部门与公安部门协作机制,即通过公安执法与城管执法的有机结合,实现1+1>2的执法效果,攻克城市管理顽疾,提升城市整体面貌。我省应做好顶层设计,建立长效机制,实现资源共享,为进一步深化双方的协作提供保障。

(一)加强顶层设计,完善推进机制。党的十八届三中全会提出,“加强顶层设计和摸着石头过河相结合,整体推进和重点突破相促进,提高改革决策科学性,广泛凝聚共识,形成改革合力”,点明了加强顶层设计的初衷。“顶层”推动,才能产生“牵一发而动全身”的效果。建议省住建厅与公安厅联合制定印发深化双方协作机制的规范性文件,以推进联合执法和网络舆情、教育培训、平安建设等新领域的协作为主要内容, 明确指导思想、基本原则、总体目标、主要任务及部门职责分工、实施步骤和保障措施,建立健全规章制度和标准体系,建设覆盖全省的信息资源共享平台,打造优秀试点并推广,定期联合组织对各地市协作机制建设的考核评估,积极营造双方能够协作、善于协作、乐于协作的氛围。

(二)加强深度挖掘,促进部门协作。一是网络舆情方面。综合行政执法部门负面舆情情况较为严重,而公安部门的网络监测平台能在第一时间进行舆情警报。开展双方在网络舆情方面的协作在消除不良社会影响方面有极大的推动作用。比如台州市综合行政执法局依托公安机关网络监测平台,建立了城管网络舆情保障机制,一旦发现即时通报,综合行政执法部门负责舆情引导、正面发声,公安机关负责落地查人,若涉网络谣言(中伤)由治安机动支队会同属地公安机关开展打击,真正实现监测、引导、打击三同步,确保舆情事件不发酵。二是教育培训方面。公安部出台《公安机关人民警察训练条令》,对职责分工、训练任务、训练机构、训练教官、经费装备、管理考核等一整套教育培训体系进行了明确,这些对于综合行政执法部门有着非常全面的借鉴意义。借助公安部门完善的教育基地建设、完备的教材与师资力量,综合行政执法部门能更快速高效地提升队伍建设水平,加强执法能力建设。三是平安建设方面。随着多项职能的划转,综合行政执法部门逐渐成为平安建设的“排头兵”。公安部门介入更早,涉及范围更广,具有更丰富的经验。在台州,治安机动支队开展了城市管理领域生命至上,拒绝事故消防、交通安全教育整治系列活动,助力全市城市管理领域消防、交通安全零事故、零伤亡和零负面舆情

(三)加强良性引导,营造协作氛围。一是建立联席会议制度。定期研判面上情况、研究重点案件、研商工作举措。台州市综合行政执法部门与公安部门的联席会议制度由市公安局、市综合行政执法局各1名副局长担任牵头人,每季度召开一次,通报双方协作情况,解决协作中存在的问题,对阶段性的联合专项行动进行安排部署和综合协调。二是建立良性互动机制。加大双方干部交叉任职、挂职锻炼的力度,一方面促进干部流动,激发工作热情;一方面增进了解,熟悉彼此的工作方法和办案思路,为加强协作奠定有力基础。双方执法大队或中队长可以辖区为单位进行一对一结对,及时交流涉稳、隐患等线索,及时总结经验教训。比如当城管队员在执勤中发现赌博等现象,可及时通知公安部门进行登记。三是探索建立合署办公机制。十九大报告提出,在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公,对于法治政府建设而言,“合并设立或合署办公”体现了提高政府办事效率的理念。公安部门的警务室与综合行政执法部门的执法工作站、志愿者服务站合署办公,可进一步缓和人民日益增长的美好生活需要和执法资源紧缺的矛盾,实现优势互补,提高办事效率。


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